La cláusula pétrea y el referendo

La cláusula pétrea y el referendo

Ricardo Rojas León

En su más reciente artículo de opinión, titulado “Las cláusulas pétreas en el constitucionalismo dominicano”, el exembajador y prominente constitucionalista dominicano Flavio Dario Espinal recomienda que la cláusula de intangibilidad que ha propuesto el presidente Luis Abinader en su proyecto de reforma constitucional – para darle estabilidad a la regla de elección presidencial de dos mandatos y nunca jamás-,  sea sometida a un referendo aprobatorio, a pesar de que la Constitución no lo establece.

Prima facie, la recomendación de Espinal parecería fundarse en varias aprehensiones -algunas con cierto sentido-, sobre la forma en que esta cláusula pétrea podría impactar el sistema político y constitucional en el mediano plazo, lo que me mueve a analizar, con el mayor respeto y la deferencia de alumno a maestro, algunos de sus argumentos.

Comencemos por decir que Espinal reconoce -de manera implícita- que la inclusión de nueva claúsula pétrea en el texto constitucional vigenteno requiere ser sometida a referendo y por ello recurre a argumentos supraconstitucionales y “consecuencialistas” para fundamentar su propuesta. 

Para justificar su recomendación de que la principal de la cláusula pétrea propuesta se someta a los rigores del artículo 272 de la Constitución (aunque no le es aplicable), el destacado jurista sostiene que para lo que se está proponiendo “no hay referente en la doctrina ni en la práctica constitiucional dominicana”.  Yo añadiría que hay poca doctrina y practica internacional, salvo algunos papers y contadas obras (la mayoría en inglés).

En ese punto tiene sobrada razón: durante sesenta años el esfuerzo de la doctrina constitucional dominicana se centró en combatir la reelección (de Balaguer) y, en la prática, lograr una efimera prohibición de la reelección consecutiva consecutiva a raíz de la crisis postelectoral del 1994, para luego aprobarse los dos mandatos seis años después.  Desde entonces mucha tinta se ha vertido para explicar la conveniencia de la regla de los dos mandatos y nunca jamás, y hasta para explicar la regla de un mandato presidencial y volver tras otro período de descanso, aunque en menor medida.  Y no faltaron los dispuestos a justificar -tinta recargada- un tercer mandato consecutivo, de haberse materializado la reforma constitucional frustrada en el 2019.

No obstante, la pregunta que se impone es la siguiente: que el prolífico constitucionalismo dominicano no haya discurrido sobre la forma en que se deben establecer o modificar las cláusulas pétreas ¿necesariamente obliga a concluir que la agora propuesta por el presidente Abinader deba ser sometidas a un referendo aprobatorio que la Constitución no manda?  Creo que no. Hacerlo sería, además de innecesario, rendirle un escaso tributo al carácter normativo de la Constitución, pues se estaría usando la Constitución para intentar “resolver” asuntos que ella no contempla, al margen del costo económico -y el escarseo político- que implicaría montar un referendo para fines que no le son propios.

Otro argumento, de raíz jeffersoniana, es que la rigidez extrema que implicaría petrificar la regla de elección presidencial “afectaría a las futuras generaciones que, por razones perfectamente válidas en los contextos históricos que les corresponda, pudiesen desear cambiar esa disposición constitucional para, por ejemplo, prohibir la reelección o volver al modelo de prohibir la reelección consecutiva o para adoptar otro diseño como el denominado modelo brasileño”.  Es la idea de la constitución generacional, -es decir, a cada generación le toca hacer su constitución- que el propio Jefferson inicialmente planteó que se modificara cada 19 años.

Ese tema, resuelto desde hace más de dos siglos por las ideas de Madison sobre la reforma de la Constitución, es derrotado en el mismo artículo, cuando se afirma que “no hay nada en la teoría constitucional que lleve a concluir que si una mayoría legislativa en un momento determinado decide «petrificar» una cláusula distinta a la forma de gobierno otra mayoría más adelante no pueda «despetrificarla«. 

Pero, además, ¿por qué negarle a la generación política de Abinader -y a los jóvenes de su partido y de los mismos partidos de oposición-  que conviden, se comprometan y coparticipen junto a las próximas generaciones en el respeto y mantenimiento de la regla de los dos períodos presidenciales  y nunca jamás, como aquella generación que hace más de un siglo consagró la cláusula inmodificable sobre naturaleza civil, republica, democrática y representativa de nuestro régimen político?

Si en el futuro la intangibilidad de los dos mandatos y nunca jamás no lograr superar a esta generación, volviéndose a la reelección sin limites o a otra fórmula, no habrá sido el producto de una deficiencia en la construcción constitucional de esta nueva cláusula pétrea, sino de la dinánica misma de la política dominicana, del caudillismo y el cesarismo que muchos políticos domincianso portan en sus gentes. Será porque seguimos siendo una nación donde el deseo de mantenerse en el poder supera el compromiso con valores democráticos como el que encierra la claúsula constitucional inmodificable que se propone.

Otra aprehensión externada en el artículo que comentamos es que si en el futuro se produce un conflicto sobre la “petrificación” o “despetrificación” de esta cláusula, ¿quién lo resolvería?.  Evidentemente, eso le competería al tribunal constitucional, el que, a pesar de que algunos constitucionalistas le cuestionan su “carácter contramayoritario”, es el guardián de la Constitución, encargado de velar por su vigencia y respeto.  No le compete a núngun otro órgano público.

Eso sí: en este punto, conviene recordar que parte del constitucionalismo local rechaza la tesis de las “unconstitutional constitutional amendments” o, dicho de otra manera, de que se pueda declarar la inconstitucionalidad de alguna enmienda o reforma constitucional. Discusión aparte, claro.

Una precisión importante es que la propuesta de reforma constitucional del presidente Abinader no está modificando la cláusula pétrea sobre el régimen político dominicano -que siempre deberá ser civil, republicano, democrático y representativo-, sino convirtiendo en inmodificable o intangible el contenido del artículo 124 de la Constitución que consagra la regla de elección presidencial de dos períodos y nunca jamás. En este punto el jurista Olivo Rodriguez Huertas ha planteado, atinadamente, que la cláusula petrea a incluirse en el artículo 268 de la Constitución lo que hace es especificar aún más -desgranar en sus palabras- el contenido democrático del régimen político dominicano.

Nada impide que las nuevas generaciones identifiquen otros aspectos del régimen constitucional dominicano que, por la salud del Estado Social y Democrático de Derecho que estamos tratando de construir, se requiera ser declarado inmodificable, pétreo o intangible mediante alguna norma o disposición fundamental.

Si los dominicanos practicaron durante décadas un “cinismo constitucional”, burlándose de una cláusula pétrea sobre el régimen político que hoy goza de un amplio consenso social y político, se debió, en gran medida, al afán desmedido de poder, al continuismo a toda costa y a la reelección sin limites y a la corrupción ad infinitum en los procesos electorales. Esa tradición nuestra es, precisamente, lo que justifica la petrificación de la regla de elección presidencial de dos períodos y nunca jamás.

Si como propone Sartori, las constituciones deben concebirse y elaborarse como estructuras basadas en incentivos, petrificar el modelo de dos mandatos y nunca jamás, se tornará en un incentivo al relevo político, en el que las nuevas generaciones probablemente se sientan más y mejor representadas, redundando en un probable incremento de la participación política y en una mayor fidelidad al régimen político dominicano.

La iniciativa de reforma constitucional del presidente Abinader es -como dije en mi artículo anterior- una propuesta contra la corriente populista, antilberal y autoritaria que se cierne sobre algunas democracias del continente y de otras latitudes, y que se centra en fortalecer a los gobiernos centrales (presidentes o primeros ministros) en detrimento del resto de las instituciones y poderes públicos.

Y pretender que esta propuesta de reforma e inclusión de cláusula pétrea, se acojan a un rigor y procedimientos que -como el del referendo- no establece la Constitución, nos aleja del proclamado interés de muchos de tener una living Constitution, una Constitución viva, dinámica, que si bien se adapte a los tiempos y circunstancias, sea capaz de darle fortaleza, estabilidad y certidumbre a la regla constitucional de la elección presidencial, cuyo cambio frecuente e injustificado ha sido causa de muchos pesares y desventuras para el pueblo dominicano, así como para su clase política, que tantas veces se ha “pasmado” -usando una expresión popular-, a la espera de una  oportunidad de demostrar su capacidad de servir y dirigir el país por mejores senderos.