Por: Claudia Fernández Lerebours
Santo Domingo.- Tras el fracaso del proyecto de «Modernización Fiscal», la propuesta de reforma tributaria del gobierno de Luis Abinader, República Dominicana tendría que abocarse definitivamente a implementar el pacto fiscal consignado en la ley de Estrategia Nacional de Desarrollo (END) a fin de prevenir una crisis macroeconómica.
A más de diez años de ser legalmente dispuesto, el aplazado u olvidado pacto luce más vigente que nunca. El país entraría en riesgo de inestabilidad macroeconómica si no disminuye el actual déficit financiero del Estado (3.1% del PIB), mediante un aumento de las recaudaciones fiscales.
Sin embargo, la experiencia del fallido proyecto de reforma tributaria – sometido al Congreso este 8 de octubre y retirado once días después por decisión de Abinader debido a falta de consenso-, indica que la época de las reformas tributarias unilaterales o “parches tributarios” llegó a su fin y se impone una nueva vía.
CATORCE REFORMAS EN EL SIGLO
El Código Tributario fue aprobado en 1992 (ley 11-92) y tras una reforma en el año 1997 (ley 204), en lo que va de siglo se sucedieron 14 reformas impositivas: leyes 147-00, 12-01, 225-01, 03-04, 288-04, 557-05, 495-06, 147-07, 172-07, 173-07, 183-07, 182-09, 11-10, 139-11 y 253-12.
Esta última fue aprobada el 9 de noviembre de 2012, oficialmente denominada “ley de fortalecimiento de la capacidad recaudatoria del Estado para la sostenibilidad fiscal y el desarrollo sostenible”, pero más conocida como “paquetazo fiscal”.
Estableció un aumento del ITBIS del 16% al 18%, así como la ampliación de la base del mismo, entre otras medidas.
DÉCADA PERDIDA
Una década después de esa reforma los indicadores señalan que sus objetivos de “consolidación y sostenibilidad fiscal” no fueron alcanzados.
Tomemos como ejemplo el año 2013, cuando esa reforma entraba en su plena vigencia y el 2023, cuando cumplió una década.
Por efecto de esa reforma, en 2013 el déficit público, que en 2012 era de 6.5% del PIB, se ubicó en 3.4%.
Pero en 2023, diez años después, el faltante es prácticamente el mismo: 3.1%.
Debe resaltarse que el déficit de 3.4% de 2013 fue considerado un logro positivo de aquella reforma, oficialmente, ya que en el año 2012 el faltante era de 6.5%.
Igualmente el 3.1% de 2023, tomando en consideración que debido a la pandemia del coronavirus en 2020 el déficit fiscal se ubicó en casi 8%, luego de que de 2014 a 2019 su promedio fuera de 2.6%.
En 2021 fue de 2.9% y en 2022, 3.2%.
En cuanto a la presión fiscal, en 2013 fue de 13.5% y en 2023 había subido a apenas 14.2 %. El promedio de América Latina es de 21.5%
La evasión fiscal en República Dominicana se estima en más de 40%. Según el informe Eficiencia recaudatoria y brecha tributaria en América Latina y el Caribe: impuesto al valor agregado e impuesto a las rentas de las empresas, el país se ubicó entre los de menor eficiencia recaudatoria en el período 2019-2021.
Por otra parte, según la Comisión Económica de la ONU para América Latina (CEPAL), en 2012 los pagos de intereses de la deuda representaban el 1.9 % del PIB dominicano y 10 años después, en 2022, habían subido a 2.8 %.
LOS MISMOS OBJETIVOS UNA Y OTRA VEZ
Todas las reformas tributarias han sido impulsadas bajo motivaciones similares.
Entre ellas, mejorar el gasto social, incluyendo educación, salud, infraestructura, seguridad ciudadana; cumplir con compromisos financieros internacionales, mejorar la eficiencia, transparencia y equidad de la estructura tributaria.
Asimismo, racionalización de las exenciones y reducción de la evasión fiscal mediante una mayor fiscalización.
“PARCHES TRIBUTARIOS”
Pero el propio hecho de que hayamos tenido que realizar tantas reformas tributarias corrobora que no dieron los objetivos perseguidos.
Muy lejos de los objetivos largoplacistas e integrales que en teoría buscaban, en la práctica fueron “parches tributarios” que permitieron a los gobiernos superar una determinada coyuntura macroeconómica pero nunca equilibrar las necesidades de gasto e ingreso de manera sostenible.
LOS INTERMINABLES PARCHES FISCALES LLEVARON A CONSIGNAR EL PACTO FISCAL
El pacto fiscal fue consignado como la medida largoplacista e integral que el país necesitaba, ante el desastre de los frecuentes parches tributarios.
La ley 1-12 de END 2030 establece la necesidad de un “pacto fiscal” entre todas las fuerzas políticas, económicas y sociales del país “orientado a financiar el desarrollo sostenible y garantizar la sostenibilidad fiscal a largo plazo, mediante el apoyo sostenido a un proceso de reestructuración fiscal”, según dice en su artículo 36.
Los objetivos de ese pacto, que la ley contemplaba alcanzar en tres años, es decir, en 2015, son reducir la evasión fiscal; elevar la calidad, eficiencia y transparencia del gasto público; elevar la eficiencia, transparencia y equidad de la estructura tributaria; consolidar en el Código Tributario los regímenes de incentivos; racionalizar los esquemas tarifarios en la provisión de servicios públicos.
También, elevar la presión tributaria, para viabilizar el logro de los objetivos de desarrollo sostenible formulados en la END; cumplir con los compromisos asumidos en los acuerdos comerciales que tienen implicaciones fiscales; elevar el ahorro corriente e implementar políticas contracíclicas.
REFORMAS VERSUS PACTO
Sin embargo, los gobiernos que han sucedido a la ley 1-12, el de Danilo Medina (2012-2020) y el actual, han insistido en las reformas tributarias unilaterales y han relegado el pacto fiscal.
Han pretendido alcanzar los objetivos del pacto mediante propuestas fiscales unilaterales.
Medina lo hizo con la ley 253-12. Aunque en 2015 debió hacer el pacto, se olvidó del mismo.
En cuanto a Abinader, postergó su realización en su primer periodo (2020-2024) debido a la pandemia del covid -19. En su segundo mandato ha propuesto la ley de Modernización Fiscal, con un destino fatal.
Curiosamente, tanto la ley 253-12 de Medina como el fallido proyecto de Modernización Fiscal de Abinader, establecen que su implementación era acorde al mandato de la END de realizar un pacto fiscal.
El tranque con el proyecto de Modernización Fiscal de Abinader, que buscaba recaudar RD$ 122 mil millones, para llevar el déficit a 1.5%, lleva a una única alternativa para República Dominicana: pacto fiscal sí o sí.
